Interview de Maxime SENO, avocat associé et spécialiste en droit public. Entretien réalisé le 1er septembre 2017, dans le cadre du salon Territorialis (Clermont-Ferrand, sept. 2017).

 

Maxime SENO - Copie

 

Quelles sont les particularités du service public en France ?
Nous passons notre temps à dire qu’il n’y a pas de définition du service public, mais en parallèle, nous cherchons aussi en permanence à le théoriser. En France, il y a une spécificité très particulière qui est ce que l’on appelle le service public « à la française ». Cela nous poursuit depuis des dizaines d’années. Tout le droit administratif français s’est construit au XXe siècle autour de la notion de service public, et par là-même, nous avons créé nombre de catégories dont nous [les juristes] avons voulu débattre (par exemple : le service public social qui a été créé par le tribunal des conflits dans les années 50, mais qui a vite disparu).

Il y a ensuite eu des tentatives d’émergence d’une théorisation moderne du concept français du service public au milieu des années 90 par le Conseil d’Etat, sans parvenir toutefois à une définition exhaustive ou figée. Car s’il n’y a pas de définition du service public, il est difficile de définir ce qu’est le service public « à la française ».

Mais il y a quand même quelque chose que l’on voit de manière très claire dans la façon française de concevoir le service public : on veut que cela soit une appropriation publique. L’inconscient collectif considère qu’il ne peut y avoir un service public qu’à travers une logique organique. C’est ce que l’on constate de manière un peu détournée quand une collectivité externalise la gestion de son service public par une délégation de service public. Il y a dans ce cas toujours des gens parlant d’une « privatisation du service public » ou de « casse du service public » etc, pour une raison simple, qui est que notre conception du service public fait que tout doit être public. Cela signifie que cela doit être une propriété publique, gérée par des personnes publiques et des fonctionnaires. C’est la conception française.

Or l’important est le service : quand je vais à l’hôpital, l’important est de savoir si je suis bien soigné ; quand je roule sur une autoroute, l’important est de savoir si la route est bien entretenue ; quand j’ouvre mon robinet, l’important est d’avoir une eau de bonne qualité, etc. Je me moque complètement de savoir si le médecin qui me soigne est fonctionnaire, je me moque aussi de savoir si c’est un ingénieur fonctionnaire qui a conçu la route et qui l’entretient, je me moque enfin de savoir si c’est une collectivité ou un délégataire de service public qui exploite l’eau de mon robinet.

L’essentiel est ainsi de savoir que le service public est avant tout un service. Dans la conception française, on superpose la notion de service à la notion de propriété publique. Dès lors, on veut un hôpital qui fonctionne bien parce qu’il emploie des médecins fonctionnaires, on veut que la route soit bien entretenue parce qu’elle l’est par des fonctionnaires… Sauf que je peux très bien être soigné par un médecin qui n’est pas fonctionnaire et bien rouler sur une route qui n’est pas entretenue par des ingénieurs publics !

La conception française est donc la superposition de ces deux concepts. On considère que le service est public, donc que le service devient un service public lorsqu’il est géré par un fonctionnaire sur la base d’une propriété publique. Et inversement, s’il n’y a pas la réunion de ces éléments là, nous pensons qu’il ne peut alors pas y avoir de service public.
 

Comment les services publics des autres pays d’Europe fonctionnent-ils ?
Tout n’est pas parfait chez nos voisins bien sûr, mais quand on regarde ce qu’ils font, on se rend compte qu’ils ont une approche souvent beaucoup plus pragmatique sur le volet service.

Les Anglais, parce qu’ils ont une vision plus commerçante des choses que nous, ont poussé très loin et de manière très certaine la notion de service. Chez eux, la défense nationale par exemple, ce sont des cargos qu’on peut transformer du jour au lendemain en navires de guerre. Alors que chez nous les navires de guerre remplissent cette fonction toute l’année, même lorsqu’il n’y a pas de guerre. Les Anglais se sont dirigés vers une logique de service, de laquelle est exclue la notion de propriété, c’est ce qui les intéresse.

En Allemagne, la situation est un peu différente également. Les Allemands font une distinction entre le juge administratif et le juge judicaire, comme en France. Mais à l‘inverse de ce qui se passe chez nous, leur juge judiciaire est aussi le juge de la responsabilité de l’administration. C’est un détail qui a toute son importance parce que, finalement, chez les Allemands la distinction entre le service public et le service privé n’est pas si importante que ça. Le peuple allemand s’intéresse davantage au résultat : l’eau doit couler du robinet, peu importe la façon dont on le fait.

De façon générale, on peut dire que les états du nord de l’Europe (sans compter les états scandinaves) privilégient la culture du résultat. L’Europe latine nous ressemble : nous sommes attachés au statut de la fonction publique. En Italie c’est très criant par exemple, car ils ont énormément de fonctionnaires (on y plaisante d’ailleurs en disant que comme il y a plus de fonctionnaires que de bureaux disponibles, on ne les fait pas travailler tous les jours). Et quand on regarde les pays de l’ancien bloc soviétique, ils nous regardent avec un œil amusé en suggérant que c’est nous – la France et les pays latins – qui représentons les derniers pays soviétiques, puisqu’ils sont quant à eux dans une logique très libérale. Précisons que cela est sans doute un effet de leur histoire récente.
 

Est-ce une idée reçue que l’Europe souhaite la « fin » du service public ?
La fin du service (je parle bien de la notion de service) tel qu’il existe… je ne pense pas. En revanche, le service public tel qu’il existe va devoir évoluer. Et il a déjà évolué. On voit bien la différence entre la conception française et la conception européenne du service public, qui est finalement assez proche de la culture anglo-saxonne. Il faut se souvenir pourquoi nous avons créé l’Union Européenne après la Seconde Guerre mondiale : après s’être combattus pendant des centaines d’année, le seul élément sur lequel nous pouvions nous entendre était la sphère économique. On s’est donc demandé à la fin des années 40’ et au début des années 50’ comment faire du commerce ensemble. Et puis progressivement nous avons créé un espace commun d’échanges dans lequel nous faisons nécessairement tomber les barrières à l’entrée, souvent constituées par les opérateurs historiques.

Nous serions dans une logique résolument franco-française, il ne serait pas gênant d’avoir seulement Air France qui soit capable de nous faire voyager d’un aéroport à un autre sur une ligne intérieure. Mais lorsqu’on libéralise le transport aérien, et que British Airways, la Lufhtansa, Alitalia et d’autres compagnies européennes voire étrangères font des liaisons internes, il faut nécessairement ouvrir à la concurrence. Il faut donc mettre un terme à la notion d’opérateur historique. Comme la conception française est d’avoir une appropriation publique – des critères organiques très développés pour considérer qu’il y a du service public – les opérateurs, qu’on a depuis appelés des opérateurs historiques, et qui étaient à l’époque les opérateurs normaux du service public, ont dû évoluer dans un champ concurrentiel. Ces derniers ne doivent pas disparaître, mais abandonner leur monopole. C’est ce qui fait qu’EDF, France Télécom, et les différentes compagnies nationales n’en ont plus.

Nous avons donc atteint la structure organique du service public, car l’UE a dit que la notion d’opérateur historique était antinomique par rapport à la notion qu’elle promeut, qui est une notion de libre-échange. Pour autant, ce que dit l’UE est que l’important reste le service, et qu’il importe peu que celui-ci soit accompli par un opérateur historique soumis à la concurrence ou par un challenger sur le marché. Par conséquent, dire que l’UE souhaite la fin du service public à la française, je ne sais pas si l’on peut lui prêter cette intention, mais en tous cas il est certain que les conceptions française et européenne sont en confrontation sur ce point.

Il faut se souvenir par exemple du temps où le seul service internet français était Wanadoo. Le consommateur payait très cher pour un service qui n’était pas exceptionnel. A compter du moment où on a pu dégrouper, et que de nouveaux acteurs ont émergé sur le marché tels que Alice, Tiscali, Free, Yahoo, ou SFR, on a constaté que les prix ont baissé, et que progressivement la qualité s’est améliorée. Ce que Wanadoo, en tant que seul opérateur, n’aurait peut-être pas été capable de faire. L’idée européenne est donc de mettre fin aux différents monopoles qui peuvent exister et susciter de la concurrence dans les services rendus aux usagers.
 

Le principe d’harmonisation serait donc le principal enjeu selon vous de la modernisation du service public français ?
L’alignement européen se fera progressivement de toute évidence puisque la loi européenne est d’un rang supérieur à la loi française. Quoiqu’il arrive, on sera obligé de « s’européaniser » dans notre conception du service public ! C’est déjà le cas d’ailleurs.

Mais la logique de réforme aujourd’hui pour moderniser le service public en France doit, à mon sens, être de remettre l’usager au cœur du sujet et des préoccupations. Le problème de la conception du service public en France est qu’il y a eu appropriation du service par les personnes en charge de gérer le service. On a l’impression par exemple que la politique tarifaire et de services de certains opérateurs historiques n’est pas dictée pour les usagers.

La réforme nécessaire du service public en France est bien selon moi de remettre l’usager au centre du jeu à travers trois lois qui sont les lois de Rolland. On les a théorisées au début du XXe siècle : la continuité du service public, sa mutabilité et l’égalité : nous savons que rien n’est gratuit, donc il faut aboutir à un service le plus rentable possible, réduire les dépenses pour le meilleur service. Autrement dit, nous voulons arriver au meilleur rapport qualité-prix. La mutabilité signifie quant à elle d’arriver toujours à la meilleure innovation et la continuité induit un service public en permanence effectif, donc servi. Voici selon moi les axes de réforme du service public en France.
 

Quel est le rôle d’un événement comme Territorialis ?
Cet événement est intéressant car il permet de prendre du recul et de sortir de la quotidienneté de notre travail. Voir ce qui se passe à l’étranger est indispensable car cela permet d’avoir des retours d’expérience au-delà de nos frontières. Dans un contexte de réflexion comme nous avons actuellement en France, nous n’arrivons pas toujours à raisonner par nous-mêmes, donc analyser ce qui se fait à l’étranger est une méthode qui peut être pertinente. Cela ne peut donc qu’être positif de participer à événement comme Territorialis.

Autre chose, sur un même centre d’intérêt, il est intéressant de rencontrer d’autres personnes qui ne pratiquent pas nécessairement le même métier que nous et qui portent donc un autre regard que le nôtre. Par exemple, je viens de parler dans cet entretien du service public sous un angle très juridique, et à Territorialis, je peux en débattre avec des économistes, des géographes ou encore des sociologues. Ainsi, toutes ces personnes sont capables de dire, à titre d’exemple, que dans les zones qui sont les plus équipées en service public, on a telles conséquences sociales. Cela permet donc d’apprécier l’action publique sous un autre angle.

 

Propos recueillis par Julien Marié.